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Thursday, May 21, 2015

美國重新再平衡是要平衡什麼碗糕?

林登峯


美國正在改變中國政策


今年二月,原本要到中國做友好訪問的一架美國航空母艦在最後一分鐘,因為美國國會的反對,臨時宣布取消 。美國國防部同時也宣布,他們應國會的要求,正重新制定在東南亞的戰略布局。

今天四月,日本首相安倍晉三到美國訪問,應邀在參眾兩院的聯席會議上發表演說。二十八日,由美國總歐巴馬陪同舉行記者會,宣布重新釐訂日美軍事戰略防衛合作指針,擴大日本在亞太與全球防衛安全的角色。也宣布美日安保條約第五條涵蓋尖閣諸島(釣魚台)。日美國防官員透露,日本正考慮加入美國在南海的海空巡弋任務,以回應中國對當地日益增強的主權訴求。

顯然,美國在東南亞的政策正在改變中。

許多媒體都指出,這是美國在亞洲重新平衡( Rebalancing in Asia) 策略的一部分。
 
重新平衡(Rebalancing)有人翻譯成再平

不過,是要平衡什麼碗糕?為什麼要重新平衡呢?對台灣有什麼影響?


尼克森的聯中制蘇策略


「重新平衡」其實是針對以前的戰略而言的。也是針對目前東南亞失衡的情形。

1969年美國尼克森上臺後,對美國和共產世界的對抗做了重大的調整:就是聯合中國以牽制蘇聯。

當時中國和蘇聯都是共產國家,表面上是一體的。但是CIA在六十年代初期就發覺中國和蘇聯之後間似乎就有爭執和裂痕。後來大家才知道原來兩國在1960左右已經在珍寶島打了一戰。

到了文化大革命爆發後,中國和蘇聯已變成公開對駡。

尼克森認為有可能拉攏中國,一起對抗蘇聯。為了聯合中國,美國當時已經做好準備,打算打把台灣出賣掉,向中國傾斜。

當時在中國和蘇聯在第一線對抗的毛澤東和周恩來其實也相當擔心。所以當季辛吉一進入中國時,就受到毛澤東和周恩來非常熱烈的歡迎。

季辛吉第一次和毛澤東和周恩來見面以後,他馬上顯現出一個優秀談判人員的特徵。他回美國後馬上寫了一個極機密的報告呈給尼克森。他推測中國雖然開口閉口都在談台灣,但是其實他們並不急者著解決台灣問題。我們從事後的角度來看,毛澤東和周恩來的決策實在是非常的明智。中國和蘇聯的衝突是燃眉之急,當然比較重要。台灣問題再等一百年有什麼關係?後來鄧小平也是繼續這個政策。

所以後來中美之間的談判,季幸吉就用拖的策略來處理台灣問題,一直拖到後來美國國會插手,制定台灣關係法,才把台灣救了下來。(當時卡特已經決定要停止對台軍售,徹底放棄台灣。)

基本上,美國和中國都是因為自己的需要,都決定要放棄台灣。結果互相平衡,台灣沒有被賣掉。

文長所限,本文不多談中美台交手的歷史,有興趣的讀者可參考哈佛大學專攻台美歷史的教授塔克(Nancy Tucker) 所寫的關於台美關係歷史的書 (參考1) 。

蘇聯解體後的美國策略


不管我們台灣人喜不喜歡,尼克森以後聯中制蘇變成了美國兩黨都支持的外交大戰畧。美國為了討好中國,也常常以犠性台灣的利益來迎合中國人的主張。可以說是向中國一面倒的傾斜。台灣是這個政策最大的受害者之一。

不過這個情況在蘇聯解體後卻出了拫本性的大變化。

促成美國重新思考這個問題的其實和台灣息息相關。1996年台灣擧行第一次的總統直選。中國非常不滿,在台灣附近進行了飛彈試射。美國馬上派出兩個航空母艦群到台海巡戈。中國只好退步。

 這件事以後美國為了安撫中國發表了克林頓的「三不」,李登輝也接著發表了兩國論。

一速串的事件以後,美國從事外交的人士及學者智庫開始重檢討聯合對中國的政策。大家很快得出結論:蘇聯解體後,那種為了討好中國而向中國傾斜的做法已經沒有那麼必要。

阿米塔吉等人的共同建議


2000 年美國大選前,由阿米塔吉(Richard L. Armitage) 和哈佛教授Joseph S. Nye, Jr. (此人目前是美國中國問題專家的一哥,地位類似以前的費正清)領銜,十幾個曾經在布希及克林頓政府任職的兩黨高級官員共同提出建議,希望下一任總統開始,美國的外交政策不要再和以前一樣,一昧的向中國討好傾斜。 和中國要交往對話但要平衡彼此的關係 (engaging China but balancing them)。對在亞洲友好的友邦像日本和台灣等國家,應重新作大幅度的調整, 要比較好一點(用搭克教授的話)。他們建議以日本為核心,加強調整和包含印尼,印度,台灣和南韓的關係。這就是著名的Armitage-Nye Report。這個建議說要平衡和中國的關係 加強和友邦的關係 ,台灣也包括在內。非常明顯的,是對以前的聯中制蘇政策的大調整。

美國大選後,小布希當選總統阿米塔吉被任命為副國務卿(Deputy Secretary of State, 只有一位,助理國務卿有十幾個),基本上是操盤美國的外交政策。實施的就是這個政策。2008年歐巴馬當選後, Kurt Campbell 當亞太助卿。他也是Armitage-Nye Report的連署者之一,當然也廷續這個政策。

阿米塔吉政策的挫敗和美國的重返亞洲


阿米塔吉政策的實施並不是很成功。最主要原因的是美國發生了九一一,他們把重心轉到了阿富汗及中東。美國在反恐的過程中,也須要中國的配合,沒有辨法做太多改變。另外,美國和這個政策的的重點國家之一的日本,為了美國牛肉進口及琉球的美軍基地問題 弄得日本全國上下都很不爽,浪費了好幾年的時間。

一直到了2011年底,美國開始從阿富汗和伊拉克撤軍以後,國務希拉蕊才宣布美國要重返亞洲 (America's Pacific Century)。過了幾個月,美國國防部宣布他們要重新平衡美國和他們在亞洲的友邦的係和軍事部署。 國防部長接著在新加坡宣布美國將重新布署軍力,像海軍在太平洋/大西洋的軍力分配從 50/50會調整為 60/40,其他軍事資源及人員也會重新調整,重新平衡。

所以重新平衡的意思是要重新平衡軍事部署及美國和友邦的關係。以後美國的包括總統在內的內的各級官員才䦕始用在亞洲重新平衡(Rebalancing in Asia)這個字眼來描述各方面的情況。

希拉蕊及美國並沒有說重新平衡是要針時中國,要重回冷戰的對立。事實上後來他們還曾強調希望能和中國有穩定及有建設性的關係, 建立對大國關係的新模式(a New Model of Major Power Relationship,這主要是回應習進平的建議)。不過這種說法一提出,亞洲各國就馬上提出抗議,認為如果是這樣,中國是不是有特權?所以現在美國在談重新平衡時已經完全不提中國了。

上個月歐巴馬和安倍在白宮的記者會,兩人都沒提到中國。但是非常妙的,記者提的幾個問題全和中國有關。在回答問題時,歐巴馬還強調美日同盟絶對不是針對中國。

美國的報導都說這是在重新平衡。


要平衡什麼碗糕難道還不清楚嗎?


重新平衡對台灣的意義


阿米塔吉等人在2000年的建議只是說要重新調整,平衡中國這樣的字眼。 他們強調對自已的朋友要好一點,相信任何台灣人讀到這一段都會連想到台灣。

小布希上台後,馬上下令成立藍隊(Blue Team),由美國和台灣政府中的人員秘密組成,希望能幫台灣做一些事,「補償」一些以前對台灣不好的做法。

許多媒體都傳言美國政府裏面有一個親台灣的藍隊和一個親中國的紅隊。根據美國政府解密的擋案,事實上只有藍隊,並且是小布希政府下令成立的,裏面的成員包括台美雙方外交,國防及國安團隊人員。

但是藍隊的成立卻完全沒有發生什麼作用。 阿扁對於這種運作方式完全沒有興趣。雙方關念相差非常的大,美國人最後只好放棄,把藍隊解散。非常可惜。

事實上, 在阿扁任上,台美關係不但沒有改進,反而加速惡化。雙方觀念完全接不上。到了最後,美國國務卿甚至出來說台灣不是一個有主權的國家。阿米搭吉也說台灣關係法中美國(在台灣被攻擊時)並沒有義務要防䘙台灣。不過他又加了一句,這個問題(要不要防衛台灣)應該由國會決定。 這應是台灣人和美國關係最大的挫敗。這件事也影響民進黨和美國的關係。塔克的書後面一部分談到民進黨和美國交惡的歷史,包括小布希總統本人對於這件事的解釋,對於民進黨人應該有相當的參考價值。

美國對於一個中國真正的想法


那麼美國人對於一個中國真正的想法是什麼?

他們表面上一直説他們有他們自己(以和中國簽的三公報及台灣關係法為主)的中國政策 。 但是他們怎麼看九二共識,他們怎麼看台灣和中國的和解呢?

美國人對於九二共識一直很小心,美國官員也從未表態。他們對於馬英九上台後兩岸的關係不再那麼緊張也表示滿意。藍軍和中國人也開始有意無意的暗示美國是支持他們的一個中國政策。

不過對於這樣的暗示,美國政府在「重返亞洲」的政策公布以後卻變成很積極的出來否認。

擧幾個最近的例子。

去年年初習進平和歐巴馬見面後,中國馬上發佈新聞宣稱歐巴馬支持他們的一個中國政策。美國在第二天馬上由國務院出來否認。他們宣稱美國的一個中國政策和中國的不同,他們支持的是自己的一個中國政策。

今年也有一些美國的前政府官員出來講一些話,發表各種意見。幾乎每次美國國務院都跳出來澄清,他們說那些人不代表美國政府,美國會尊重台灣人自己的選擇。

不過我想最有意思是2011發生在台灣大選中的一事件。那年十月初,馬英九提出了將來要和中國談「和平協議」,蔡英文馬上跳出來反對。雙方開始公開的互相對嗆。不過非常奇怪的,過了沒幾天,馬英九方面忽然鳴金收兵,完全不再提這個議題。或許有的人說可能是因為很多人反對。但是馬英九並不是剛剛開始搞政治的新手,上一次他提出ECFA時不是也有很多反對的人嗎?他有因此而退卻嗎?服貿也是一樣,很多人反對也沒有退卻。為什麼「和平協議」會變成完全無聲?

選後,美國政府給了答案。2012年的412日 美國國務院「資深官員」(我相信是國務院亞太助卿 Kurt Campbell) 找了聯合報駐美特派員去「獨家專訪」。他説「我們實在不懂『一國兩區』的意涵,也期待台灣方面能有好的解釋。」他並說「實在沒有必要去談什麼「和平協議」 。」

我馬上在黑雨網站引用這一則新聞。這一則新聞是由聯合報報導,相信不會是假的。(請參見臺灣2012大選美國支持誰?非常奇怪的,過了沒有幾天,聯合報竟然把這刞新聞從自已的網站中刪除掉了。

如果瞭解美國政府運作方式的,相信就可以推算出2011年10月,應該是美國出面反對,馬英九才不敢再談兩岸「和平協議」。事實上,也只有美國的反對,這幾年馬英九政府才可能絕口不再談兩岸「和平協議」,不管中國怎麼明示或暗示, 都沒有改變。朱立倫當然也應知道這件事,也絕口不兩岸「和平協議」。

但是美國不是暗示蔡英文要接受九二共識嗎?

請大家想想看,美國現在談重新平衡,它會希望台灣繼續再向中國傾斜嗎?

那是要平衡什麼碗糕?

後註及延伸閲讀:

  1. Nancy Bernkopf Tucker, Strait Talk: United States-Taiwan Relations and the Crisis with China, Harvard University Press, April, 2011
目前在美國有兩本以台美關係歷史為主的書,一本是 Richard Bush (卜睿哲)所著,另一本為本書。 本書除了參考報章雜誌及許多名人的回憶錄外,主要是以美國政府解密後的文件為主。 包括白宮,國務院,國防部,國安局內部的會議紀錄,報告, 來往的(包括總統的)書信及公文等。塔克也很小心的核對許多名人的回憶錄和這些解密文件的記載。她發現許多名人的回憶錄都是吹牛做假,都以解密文件為主。我認為真實度很高。文字中的許多論點也更能代表當事人真實的看法。本書從歷史的角度來分析各個事件,應該比較客觀。本文談到的台美歷史主要參考此書。

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